13 mei 1999

Het G8-akkoord in Bonn, het recente gebaar van Milosevic enige troepen terug te willen trekken en de negatieve reactie daarop van de NAVO geven aanleiding tot een terugblikkende vergelijking met ‘Rambouillet’.

‘Alles of niets’ in Rambouillet
De houding van de NAVO tegenover Servië lijkt er een van ‘alles of niets’: keihard doorbombarderen tot aan al de eisen van de alliantie is voldaan. Als Servië echter een begin maakt met het terugtrekken van zijn troepen, is dat niet niks. Dat was immers ook een belangrijke richtlijn in het principeakkoord van Bonn. Overigens werden in die overeenkomst, naar de letter gelezen, níet de reguliere legereenheden in Kosovo genoemd, maar vooral de hard, respectievelijk wreed optredende Servische politie en paramilitaire eenheden. Gezien de wandaden die deze eenheden hebben begaan tijdens (of in reactie op) de NAVO-bombardementen, kan Kosovo ze missen als kiespijn. Toch heeft men een stap terug gezet in vergelijking met de onderhandelingsronde in Rambouillet: daar werd nog de terugtrekking van het Servische leger (en politie) geëist. Er was sprake van een reductie van het totaal aantal eenheden tot 12.000 man, conform de situatie in vredestijd. Op dit punt ‘Bonn’ dus minder gunstig voor de Kosovaren dan ‘Rambouillet’. Heeft Rusland in deze een concessie bedongen en verkregen ten behoeve van Servië?

Dat laatste lijkt zeker het geval inzake de status van Kosovo. Net als in Bonn vormde ‘autonomie binnen Servië’ in Rambouillet het uitgangspunt, maar er is toen heel lang gepraat over de vraag voor hoe lang deze status zou moeten gelden. De Albanese Kosovaren willen bij voorkeur onafhankelijkheid en bepleitten in Rambouillet daarom het houden van een referendum na drie jaar. Voor de Serviërs bleek dat echter onbespreekbaar. Men vond elkaar op het compromis dat er na drie jaar in plaats van een referendum een soort evaluatie zou plaatsvinden. Tijdens de eerste fase van ‘Rambouillet’ was echter geen van de partijen bereid te tekenen, waardoor zij de gelegenheid kregen zich een aantal weken terug te trekken voor overleg met het thuisfront. De Serviërs kregen zo de gelegenheid terug te komen op het compromis. Door een evaluatie op termijn in te bouwen, zou de hoop op onafhankelijkheid onder de Kosovaren levend blijven, zo redeneerden zij. Begrijpelijk dat de Kosovaren om dezelfde reden hier juist aan vasthielden. Van belang is, dat dit uiteindelijk ook één van de breekpunten werd voor het niet tekenen van ‘Rambouillet’ door Servië.

Tegemoetkoming in Bonn
Opmerkelijk is nu dat we in Bonn deze ‘driejaarclausule’ in het geheel niet terugzien. Dit moet duidelijk gezien worden als een tegemoetkoming aan Servië. Het is een pijnpunt voor de Kosovaren, ook al hebben zowel Ibrahim Rugova als het UÇK daar geen melding van gemaakt in hun positieve commentaar op ‘Bonn’. De in Bonn bepleite ontwapening van het UÇK werd overigens in dat commentaar onderschreven door Rugova en (uiteraard) afgewezen door het UÇK zelf.

De meest heikele kwestie in Rambouillet was echter het karakter van de troepenmacht die moest gaan toezien op uitvoering van het akkoord. Normaalgesproken is ‘peacekeeping’ na het sluiten van een akkoord een taak van de Verenigde Naties (VN), meer in het bijzonder van de zogenaamde ‘blauwhelmen’. Na hun optreden Bosnië kregen zij echter te maken met een imagoprobleem, voor een groot deel te wijten aan een misverstand. De situatie in Bosnië was dubbelzinnig; de VN-blauwhelmen waren er op een oneigenlijke basis. Ze waren er weliswaar op uitnodiging van de Bosnische (Moslim-)regering, maar er was geen ‘vrede te handhaven’. Integendeel, het land verkeerde destijds in een hete burgeroorlog en een akkoord was ver weg. De blauwhelmen fungeerden daarom slechts als waarnemers en hulpverleners. Elke suggestie dat zij in zo’n situatie méér konden doen, bijvoorbeeld ‘safe havens’ bewaken, was gevaarlijk en onjuist, omdat het verkeerde, al te hoopvolle verwachtingen wekte.

Ná het bereiken van een akkoord zijn de blauwhelmen echter bij uitstek functioneel, omdat ze in dat geval het gezag als handhavers van de internationale rechtsorde hebben. Door het misverstand van Bosnië wilde het Westen in ‘Rambouillet’ echter als ‘peacekeepers’ per se NAVO-groenhelmen opgenomen zien. In ‘Bonn’ is er geen sprake meer van een NAVO-macht, maar van een ‘internationale civiele en veiligheidsaanwezigheid’ onder VN-vlag. Anders dan in ‘Rambouillet’ zal de operatie ook een rechtsbasis verkrijgen via een resolutie van de Veiligheidsraad. Dat laatste betekent duidelijk een concessie aan zowel Rusland als Servië. De NAVO ligt in beide landen nog steeds gevoelig als de vroegere tegenpool van het Warschaupact. Het Westen heeft in Rambouillet met deze gevoeligheid geen rekening willen houden; het lijkt dat dit in Bonn wèl het geval was.

Appendix B: Arrogantie van de macht
In Rambouillet viel uit de opstelling van het Westen een zekere arrogantie van de macht te bespeuren. Deze bleek uit de eisen die het stelde ten aanzien van de rol die de NAVO in Joegoslavië zou moeten gaan spelen. In artikel 8 van Appendix B van het uiteindelijk niet door Servië getekende akkoord staat bijvoorbeeld dat het NAVO-personeel “met al haar voertuigen, schepen, vliegtuigen en uitrusting vrije en onbeperkte doorgang door en ongehinderde toegang tot heel Joegoslavië zal genieten, inclusief het Joegoslavische luchtruim en de Joegoslavische wateren”. En alsof dit al niet genoeg is, wordt in hetzelfde artikel hier nog aan toegevoegd dat dit tevens impliceert “het recht op bivak, inkwartiering, het houden van manoeuvres en ook het gebruik van alle gebieden en instellingen of faciliteiten die ter ondersteuning bij het oefenen en voor de operaties vereist zijn”.

Servië heeft een soevereiniteitscomplex. Dat bleek reeds in 1914, toen het Oostenrijkse keizerrijk per ultimatum de toegang eiste tot Servië van een Oostenrijks onderzoeksteam, met het doel de daders van de moord op kroonprins Ferdinand in Sarajevo te arresteren. Servië gaf nul op het rekest. Het impliceerde het begin van de Eerste Wereldoorlog. Géén rekening houden met dit complex en de gevoeligheid van Servië inzake de stationering van NAVO-troepen op zijn grondgebied, was onverstandig; harder geformuleerd was het westerse arrogantie van de macht. Het zou wel eens de hoofdoorzaak kunnen zijn geweest van het mislukken van Rambouillet.

Vrede sluit je echter niet je vriend, maar met je ‘vijand’. In Bonn lijken dan ook veel van de onoverkomelijke breekpunten van ‘Rambouillet’ te zijn gladgestreken. Geweld komt meestal voort uit ongeduld. Indien het Bonn-akkoord uiteindelijk leidt tot een vredesregeling voor Kosovo, lijken de bombardementen (met in hun kielzog de etnische zuiveringen) in wezen onnodig te zijn geweest. Het zou dan immers aantonen dat alles wellicht voorkomen had kunnen worden als het Westen ‘Rambouillet’ minder als een dictaat had gepresenteerd, en dus méér en langer de nadruk had gelegd op (echt) onderhandelen.

Verlaat de tweesporenstrategie
Hoe het ook zij, voorlopig gaan de bombardementen door en heeft ook Servië nog zijn bedenkingen, in het bijzonder over de samenstelling, de omvang en de bewapening van de vredesmacht. Het stoppen met of het opschorten van de bombardementen is echter bevorderlijk voor het onderhandelingsklimaat. Het geeft aan dat men serieus de kaarten zet op een diplomatieke oplossing.

Als men een tegenpartij die zich bereid heeft getoond te onderhandelen bij voortduring onder een bommenregen zet, biedt dit nooit een opening, maar slaat het enkel deuren dicht. Het is van belang dat de ‘tweesporenstrategie’ wordt verlaten. Zolang de NAVO dat niet doet, sterkt het Servië tegelijk in zijn weigering troepen van NAVO-landen in een VN-vredesmacht op te nemen. Servië wil deze troepen lichtbewapend houden, terwijl het Westen hen juist van stevige wapens wil voorzien. Als de blunder van de NAVO-bom op de Chinese ambassade in Belgrado niet een onoverkomelijk obstakel blijkt, zou dat de komende dagen of mogelijk weken wel eens een belangrijk punt van onderhandeling kunnen worden.